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由美国城市消防体制经验谈我国消防体制变革

来源:雷火电竞官网app下载 作者:雷火电竞在线下载    时间:2022-06-27 08:40:05


  在长期的实践过程中,美国在消防管理体制建设方面形成了成熟的运行模式。结合我国具体国情,我们可以在消防体制、管理机制、运行模式等方面引入美国经验,探索有中国特色的社会主义消防体制与机制。

  我国的消防部门在行政上属公安系统,编制上属武警(军队编制),实现现役制的军事化管理模式。实行中央到地方的垂直管理,设置隶属于当地行政部门的两级管理体制。二十多年的改革中,我国消防体系建设取得了较大成就,公安现役消防队有3200多个,全国县级行政区以上的消防站建站率达93.8%,基本上建立了覆盖全国的消防体系。

  我国消防管理体制同我国的政治体制与经济发展水平基本适应。但在管理体制上,我国是按单灾种设置各种减灾管理机构,城市消防部门是负责其中一个灾种的组织,同时由于消防部门是多重身份,复杂局面下经常在工作程序和救灾行动中难以协调一致,导致推诿责任的现象时有发生。面对这种管理体制的矛盾,首先要对不同城镇根据规模和救灾复杂程度分配有限的消防资源,建立负责整个地区(城市)灾害事故的一元化领导机构,通过权威机构的领导和组织,开展地区(城市)减灾活动的一体化管理工作;同时要明确消防部门的责任并建立有效的分级管理体制;还要整合各减灾专业部门,形成社会力量各司其职、集成联动的综合救灾管理模式。

  从上海“11?15”大火事件肇事者的违规施工过程来看,行政监管缺失使事态一步步走向最后的灾难。引发火灾的电焊工违规施工只是这个链条上最后爆发的表面一环,大楼维修项目的招标是假招标,项目施工方是没有资质的分包人,监理单位不作为,施工违反强制性规范而聘用无资质电焊工,等等行为均是违法行为。所以我国消防行政部门作为公共机构,要加强监管,在提高违法成本的同时,保护守法者的利益。

  我国经过二十多年的发展,一个以《消防法》为龙头、以相关行政法规和地方性法规为补充、以部门规章和地方规章为主体的消防法律规范体系已经建成。但是在具体实践过程中存在“重权力授予、轻权利行使”的倾向。消防部门有抽查调查的权利,但是调查权的行使上因容易涉嫌侵犯调查对象基本权利而难以有效行使。在执行程序上“重权力维护、轻权力规制”,大部分法律以保证调查权为出发点,但对调查权的监督与制约则显得匮乏。此外,对社会团体与公民的配合行为的规范少约束,如果离开调查对象的配合与协助,极其有限的警力难以实现消防事务的有效社会治理。所以,应当在其他法律的协同基础上保障消防调查权力的行使,同时加强对消防权力的规制,细化在法律上对公民与社会团体配合义务方面的规定,以规范的、具有约束力的法规来保证消防工作的执法效率和社会性。

  目前,我国消防体系还仅仅停留在防灭火和火灾抢险的职能,功能过于单一,尚不能实现高效救援和预防为主的现代消防功能。在受灾人员救援职能上,我国的救护机构主要有红十字会和医疗卫生部门,但是这两种资质都不适用于消防员。红十字会的救护员培训时间短,操作简单,无法满足消防员在灾害事故现场复杂环境中伤员急救的需要;而医疗救护员属于职业资格,医学专业性强,对于非医学专业的消防员来讲难度较大,而且培训时间过长,所以这两种技能的培训往往容易流于形式,不适合我国当前的现役制消防体制[4]。因此,要建立新型的消防人员医疗知识培训体系,制定适合的培训教程和考核上岗制度,同时,加强对公民的消防知识培训,采用灵活互动的方式从社区、学校等全方位进行宣传教育。在社会消防体系建设方面,应强化预警管理的职能,一方面对消防部门的火灾隐患排查工作进行监督,实行责任制管理,防止由于存在利益关系而难以保障潜在险情的排查;另一方面督查城市防火知识的普及教育工作,实施灵活多样、全面覆盖的防火防灾知识宣传。

  我国以经济建设为中心的晋升考核机制,使得地方政府倾向于以提供显性的公共产品或者公共服务来凸显其政绩工程,而对于像消防设施建设等隐形的公共产品却疏于投入。“11?15”上海大火事件,暴露了我国在消防基建和救助服务投入方面的不足。在防灾减灾的公共社会服务活动中,同样存在着考核机制同公民的安全满意度没有关联度而被忽视的现象。在队伍建设方面,由于我国消防人员主要以现役军人为主,短暂的服役年限制约了消防工作的专业化,并且由于军事化管理模式,单单依靠行政指令和以精神激励为主的方式,难以建立长效的职业化的激励效果。所以,从对政府的考核上,建立对消防队站、消防通信、消防给水、消防装备等基础设施建设的考核,在装备种类及质量方面实行制度性供给,构筑坚强的“防火墙”;强化对公民安全感和服务满意度等指标的考核。政府还应当多主体、多渠道地推进与支持社会力量(企业、城镇社区)举办消防队伍,构建全社会的消防力量体系;同时,推动政府专职消防队向装备现代化、公安现役消防队向特勤化、特勤消防队向应急救援综合化的方向发展。

  美国完善的紧急事务处置反应机制,很好地整合了社会资源,快速高效地处置紧急事务。美国“9?11”事件再次证明了建立灾害事故紧急救援机制的重要性、必要性。而我国自2003年“SARS”事件建立了自上而下的政府反应机制,经过2008年冰冻雪灾与“汶川大地震”事件的考验,证明在面对大灾难时的反应速度与应急能力。但是,也暴露出这种应急机制在应急资源协同与集成能力方面的不足,尚未在机制上形成一个网络式的应急救援机制。因此,我国应当同步在消防、医疗、交通和城市生命线等相关部门,设置相应对接的应急资源动员与联动职能,一旦发生重大危情能及时呼应支援。同时,救援队伍的专业技能应当更多地体现科学化与现代科技手段的应用,对于高层建筑、地下建筑和易燃易爆物体等要分别设立应对方案。

  我国在经济建设与城市发展方面上取得了快速发展,但是在公民(企业公民)的社会责任素养、社会互助和社会关系的公民精神的培育上相对被忽视。在上海“11?15”大火中没有一个公民组织逃离秩序,更多的人围观导致交通堵塞。所以,要采取措施提高社会组织包括企业、事业单位以及公众对公民责任的认识。积极倡导公民自救和社会捐助系统,鼓励其积极参与消防的公共治理,尤其是在中小城镇建立以公民志愿为主导的火灾防治社会联防机制,改善这些城镇消防公共服务长期匮乏的局面。

  [3]浙江省安监局.走进鲜为人知的消防世界[EB/OL].浙江省安全生产监督管理局官网,

  [4]王荷兰,杨君涛等.基于案例的我国消防响应问题及对策消防科学与技术[J]. 2010(2):163-165.

  (佘廉系华中科技大学公共安全预警研究中心主任、教授、博士生导师;王大勇系华中科技大学公共安全预警研究中心博士生)

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